OST - Co-construction des politiques publiques : élus et managers font l’apprentissage du partage du pouvoir

Le cahier n°22 de l’Observatoire social territorial (OST) de la Mutuelle Nationale Territoriale (MNT) "Elaborer les politiques publiques avec les usagers et les agents : vers une dynamique de co-construction" analyse l’engagement des élus et des managers territoriaux dans l’élaboration collective de nouvelles pratiques d’action publique.

C'est un élu en charge des quartiers concernés qui a été porteur du projet et a donné l'impulsion. Cet élu a également poussé la méthode de co-construction avec les agents, les managers, les usagers, les associations, les conseils de quartier, etc. Cependant, il a dû sortir de son rôle traditionnel et accepter de se dessaisir de son savoir. Il lui a fallu favoriser la recherche de consensus et être le garant du processus de co-construction.

Rémy Berthier - directeur de territoire Ville et Eurométropole de Strasbourg

Les agents territoriaux sont souvent à l’origine de solutions novatrices permettant aux services de proximité de s’adapter aux évolutions sociétales et ce, dans le respect des contraintes budgétaires et du bien-être au travail. Le cahier n°22 de l'Observatoire social territorial (OST) souligne toutefois que l’engagement des agents de terrain dans ces processus innovants n’est pas spontané. Les managers des collectivités et les élus sont généralement en première ligne pour impulser le mouvement. Même s’ils doivent partager leur expertise et une part de leur pouvoir avec les usagers et les agents de terrain, les décideurs territoriaux constituent bel et bien la pierre angulaire de l’édifice. À Strasbourg (Bas-Rhin) par exemple, la démarche participative lancée en 2010 pour créer le premier Parc naturel urbain (PNU) du territoire, a permis de faire travailler main dans la main élus, managers territoriaux, usagers et agents de la collectivité.

Impulsion donnée par l'élu

« C'est un élu en charge des quartiers concernés qui a été porteur du projet et a donné l'impulsion, se souvient Rémy Berthier, directeur de territoire Ville et Eurométropole de Strasbourg au moment du lancement du PNU. Cet élu a également poussé la méthode de co-construction avec les agents, les managers, les usagers, les associations, les conseils de quartier, etc. Cependant, il a dû sortir de son rôle traditionnel et accepter de se dessaisir de son savoir. Il lui a fallu favoriser la recherche de consensus et être le garant du processus de co-construction. »

De leur côté, les managers ont dû encourager les agents de catégorie C peu rodés à la culture de la co-construction. « Nous leur avons demandé de faire un pas de côté et de s’autoriser à aller au-delà de leur seule posture professionnelle, affirme Rémy Berthier. Les agents des espaces verts sont par exemple des observateurs privilégiés des quartiers où ils travaillent. » Béatrice Pipart, cheffe de projet PNU, ajoute : « Cela a transformé ma manière de penser la ville. Je me considérais comme "sachante", aujourd’hui je me considère comme une animatrice, une éveilleuse de territoire. J’ai modifié ma posture. »

Espaces de dialogue et de co-construction

Dans l’expérience strasbourgeoise, comme dans d’autres, élus et managers ont ainsi dû préalablement mettre en place des espaces de dialogue et de co-construction (design thinking, living lab…) pour permettre l’expression de toutes les parties prenantes. Même si elle peut parfois mettre les décideurs locaux en tension, cette méthode permet, selon les auteurs de l’étude, « de réduire les clapets hiérarchiques et favoriser la circulation de l’information ».

A contrario, lorsque l’intervention des managers et des élus est trop prégnante, le moindre infléchissement du pilotage peut avoir des conséquences lourdes sur le processus de co-construction et la mise en œuvre de la nouvelle politique publique. Ainsi à Mulhouse (Haut-Rhin), lorsque le maire Jean Rottner a démissionné pour devenir président de la région Grand Est en octobre 2017, le projet de la Transfo (programme de recherche-action s’appuyant sur les usagers pour préfigurer un laboratoire dédié à la transformation de l’action publique) qu’il avait initié et porté personnellement, s’est trouvé ralenti pendant plusieurs mois.

Pour Jean-René Moreau, vice-président de la MNT et président de l’OST, l’engagement des élus est une condition essentielle pour réussir la co-construction de nouvelles politiques publiques. « Il faut qu’il y ait une volonté politique des élus de favoriser la parole des agents, et il faut que les processus managériaux soient adaptés pour qu’ils puissent s’exprimer sans contrainte, ce qui pose la question de la neutralité ».

© Getty Images & Jérôme Dorkel/Strasbourg Eurométropole

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