Le statut dans la FPT : interview de Jean-René MOREAU, président de l'OST

Interrogé par Clarisse JAY pour l’Observatoire social territorial (OST), Jean-René MOREAU, président de l’OST, analyse les relations élus-managers-agents territoriaux et envisage les évolutions souhaitables des organisations publiques.

La gouvernance des hommes doit se substituer à l’administration des choses

Jean-René MOREAU - président de l’Observatoire social territorial

OST : Comment analysez-vous les relations élus-managers-agents territoriaux ?

Jean-René MOREAU : Au sein des collectivités locales, les liens entre les élus, les cadres territoriaux et les agents sont très importants. Il y a à la fois de grandes différences et des complémentarités. Le constat que l’on peut faire est qu’entre élus et agents, le lien est souvent empreint de clientélisme, voire parfois de favoritisme. Ce type d’attitude est favorisé par le recrutement direct qui concerne la majorité des agents de la catégorie C.

Concernant les relations entre managers et élus, ces derniers recrutent généralement des candidats qui ont réussi un concours et choisissent donc ainsi la compétence. Même si, parfois, certains postes sont politisés par les élus et pourvus par des contractuels dans des conditions à la limite de la légalité. De son côté, le cadre dirigeant, quand il est recruté pour exercer un poste de directeur général, est aussi lui-même confronté à un choix politique, à l’instar de son élu qui recrute généralement des managers du même bord politique.

Un autre problème peut se poser aux managers quand le directeur de cabinet, qui est le relais politique de l’élu, confond les rôles et intervient dans l’organisation des services. Cela conduit parfois à une confusion entre le rôle du directeur de cabinet et le DGS. Dans ce cas, les missions managériales ne peuvent être exercées dans de bonnes conditions, du fait des conflits latents. Cette situation crée un déficit d’efficacité et de lisibilité qui se surajoute à l’instabilité de l’organisation.

OST : D’aucuns évoquent un phénomène de "PDGisation" de la fonction de maire et de président de collectivité territoriale. Constatez-vous cette tendance ? Quel impact a-t-elle sur le travail des managers territoriaux et des agents ?

Jean-René MOREAU : Ce terme de "PDGisation" est tout à fait pertinent, car, parfois, les élus ont tendance à se considérer comme des P.D.G., investis de la connaissance – ce qui n’est pas toujours le cas – et à s’autoriser à jouer un rôle en matière de gestion et d’organisation.

L’autre incidence dans le cadre de la relation élus-cadres dirigeants est que cette confusion des rôles peut accentuer la méfiance et le discrédit des citoyens vis-à-vis des politiques, ce qui n’est pas une bonne chose. Les élus ne se rendent pas compte qu’en ne confiant pas la gestion de l’organisation à ceux qui ont été recrutés pour cela et en s’y mêlant, ils sortent de leur rôle. C’est ainsi que l’usager est passé aujourd’hui de la résignation à l’exaspération du politique. Or ce phénomène est de plus en plus associé également aux fonctionnaires qui sont là pour servir. Ce n’est certes qu’une tendance qui ne concerne pas toutes les collectivités locales, mais elle existe et ne facilite pas la sérénité ni la neutralité nécessaire aux services publics, à l’intérêt général et au bien commun.

De plus, l’ambiance délétère actuelle consiste à remettre en cause le fonctionnaire, accusé de tous les maux. Le fonctionnaire est traité tant par les politiques que par les médias comme le bouc émissaire de la crise, les salariés du privé étant, eux, montrés comme travaillant davantage. Ce cliché est idéologique, subjectif et surtout contre-productif. Pour compléter ce tableau, la réforme territoriale n’a pas été sans accroître l’inquiétude voire l’angoisse au sein des collectivités, même si cette nouvelle donne territoriale crée en même temps de fortes attentes. Quant au contexte financier, d’essence plutôt libérale, il ne favorise pas l’innovation, ni le vrai changement pour les personnels, que ce soit les managers ou les agents.

OST : Comment lutter contre cette tendance ? En faisant évoluer le statut de l’élu ?

Jean-René MOREAU : Une des questions qui se pose est en effet celle du statut de l’élu. Il y a deux problématiques. Celle tout d’abord du cumul des mandats. Même si la fin du cumul des mandats peut accentuer le phénomène de "PDGisation". Si l’élu est très disponible, il peut être enclin à encore plus vouloir s’immiscer dans la gestion de l’organisation de sa collectivité. Néanmoins, le cumul des mandats n’est pas forcément une bonne chose, car il pérennise une posture et fossilise la structure.

Mais la seconde problématique, à mes yeux la plus importante, est celle de la durée des mandats. Les mandats devraient être limités à deux, quels qu’ils soient. Un seul mandat n’est certes pas suffisant pour réaliser les projets programmés, toutefois il faut en limiter le nombre. Cela permettrait de renouveler la classe politique. C’est vrai tant au niveau national qu’au niveau local. À titre d’illustration, les parlementaires, essentiellement des fonctionnaires et des professions libérales, ne représentent qu’une infime partie de la population. Les citoyens ne se sentent, par conséquent, pas représentés. Il ne pourra pas y avoir d’évolution du statut de la fonction publique et des organisations s’il n’y a pas de modification du statut de l’élu. Et cela implique de créer une nouvelle gouvernance et ainsi permet de retrouver de la représentativité et de la légitimité.

OST : Le statut de la fonction publique est de plus en plus remis en cause, en particulier concernant la fonction publique territoriale. Le statut tel qu’il a évolué ces dernières décennies tient-il toujours ses promesses, notamment en termes de protection ?

Jean-René MOREAU : Dans le contexte actuel, le statut me paraît néanmoins une bonne protection. Il permet une certaine égalité avec la règle du concours. Il permet aussi d’assurer un service public de qualité et la défense de l’intérêt général. Et cela vaut autant pour les fonctionnaires que pour les citoyens.

Mais d’un autre côté, les évolutions dont il a fait l’objet ne l’ont pas toujours été sur l’essentiel. Il faut maintenir les fondamentaux du statut, mais il faut le faire évoluer dans ses modalités pratiques. Je pense que l’évolution du statut, en particulier dans la fonction publique territoriale, doit sortir d’un système trop fondé sur les carrières et aller un peu plus, même si cela existe déjà, vers une fonction publique un peu plus tournée vers l’emploi.

OST : Qu’entendez-vous par là ? L’évolution vers un "mix" des deux systèmes de l’emploi et de la carrière est-elle souhaitable et pourquoi, au regard notamment des systèmes en vigueur dans les autres pays européens ?

Jean-René MOREAU : Il y a deux grands systèmes de la fonction publique territoriale : le système de la carrière et le système de l’emploi. S’agissant du statut, la fonction publique territoriale en France doit rester sur ses fondements, mais doit évoluer au regard de ce qui se passe dans les autres pays européens, par exemple en Grande-Bretagne, en Allemagne, ou en Espagne. Dans ces pays, certes très différents les uns des autres en la matière, les managers ont des prérogatives en termes de gestion assez précises, et qui sont évaluées par un organisme de contrôle de la performance auquel participe l’élu. Les statuts dans ces pays sont plus proches de ce que l’on pourrait appeler en France des conventions collectives très encadrées et très contraignantes, voire des systèmes de conventionnement.

En dehors de ces aspects techniques, le système de l’emploi comporte un vrai partage entre le rôle de l’élu et celui de l’agent public, qu’il soit encadrant ou simple agent d’exécution. À titre d’illustration, en Allemagne, les Stadtdirektore (l’équivalent des DGS), qui sont aussi élus, ont un rôle de gestion très précis, alors que le bourgmestre a un rôle de représentation et ne se mêle pas directement de la mise en place de l’organisation et des modalités de gestion.

Autre exemple, la Belgique, où les secrétaires communaux ont un rôle de contrôle proche de celui du contrôle de légalité. On pourrait très bien imaginer que le rôle de tutelle exercé par l’État responsabilise davantage et transfère cette compétence aux dirigeants territoriaux. Ainsi ils exerceraient le contrôle de légalité tout en bénéficiant d’une protection statutaire et fonctionnelle. En cas de problème, ils pourraient s’opposer à l’élu, sans que leur poste soit pour autant menacé. Cela éviterait aussi les situations de conflit d’intérêts, la confusion des genres et redonnerait de la crédibilité aux politiques dans leur rôle.

Dans ce type de système, les rôles sont donc bien partagés, grâce à un système mixte qui n’existe pas vraiment. Ceux-ci sont plus tournés dans les pays du Sud vers un système de carrière, alors que les pays du Nord sont davantage fondés sur un système d’emploi. Ce que je préconise est un système qui serait un "mix" des deux : qu’il y ait une base de statut mais qu’au sein de ce statut, il y ait la possibilité de le positionner sur un système de l’emploi plus que sur celui de la carrière. Il faut aller dans ce sens et il est relativement urgent de le faire. Puisqu’il n’en va pas seulement du statut du fonctionnaire, de son rôle, de son positionnement et de ses prérogatives, mais aussi de la crédibilité des élus qui doivent rester dans leur rôle afin de préserver la lisibilité du système d’une administration libre et indépendante.

OST : Qu’est-ce que ce système mixte impliquerait  plus de souplesse ?

Jean-René MOREAU : Oui. Dans certains métiers, le statut "pur jus" tel qu’il est aujourd’hui peut convenir, mais dans d’autres postes et pour d’autres missions, notamment pour les directeurs généraux et pour l’ensemble des directeurs, nous pourrions avoir plus de souplesse. Les emplois fonctionnels participent déjà du système de l’emploi, et il ne s’agit pas non plus de les étendre tels quels. Par exemple, quand l’emploi fonctionnel concerne un DGS, celui-ci est souvent administrateur territorial, donc sur un grade qui le positionne dans le système de la carrière. La simplification serait alors qu’il soit seulement dans le système de l’emploi, mais avec des garanties fortes, par une convention collective contraignante pour l’employeur, avec une évolution de carrière comme celle qui existe aujourd’hui dans le statut.

Ainsi, cela ne veut pas dire pour autant que les agents et les managers ne seraient pas protégés. Ils le seraient toujours, mais autrement. C’est la raison pour laquelle le statut doit conserver ses fondamentaux. De ce point de vue, il vaut mieux une bonne convention collective qu’un mauvais statut. Pour travailler sereinement, le cadre dirigeant a besoin d’une assise qui lui donne des prérogatives claires et précises quant à son rôle et à ses missions. Cela doit aussi lui permettre de renforcer son rôle vis-à-vis des agents.

Cette évolution existe un peu aujourd’hui, mais d’une manière beaucoup trop politisée. Je propose que cette évolution soit davantage fondée sur des fondements juridiques plutôt que sur des a priori politiques. Pour atteindre la performance en termes de management, il faut une base juridique stable afin de pouvoir exercer les missions en vue d’objectifs précis. Or aujourd’hui, il y a un manque de stabilité. Car le rôle dévolu aux managers est trop à géométrie variable et trop lié à un système de politisation.

On apprend bien dans les écoles le management par la gestion de projet. Elle nécessite des décisions par le politique, mais ensuite celui-ci ne doit plus intervenir sur les modalités d’application. La performance passe aussi par là.

Cela implique que, plus généralement, l’État se transforme également. Il ne peut pas y avoir de réforme possible de la fonction publique territoriale sans de véritables réformes concomitantes de la fonction publique de l’État. Que ce soit les politiques ou les hauts fonctionnaires, ils sont dans une logique de reproduction, dans laquelle s’inscrit plus l’État que la territoriale. Il faut sortir de ce schéma que rejette aussi le citoyen. Cela jouera aussi sur les mobilités inter fonctions publiques.

OST : La loi Déontologie du 20 avril 2016 dont l’ambition était de rénover le statut est-elle en mesure, selon vous, de faire évoluer la situation dans ce sens ?

Jean-René MOREAU : Quand on parle de déontologie, on parle aussi d’éthique. Cela suppose qu’il y ait des organisations juridiques et administratives qui permettent de l’appliquer. Or aujourd’hui, on se contente de l’évoquer sans aller au fond du problème. Cela rejoint la nécessité de différencier le rôle de chacun, notamment pour éviter les conflits d’intérêts et pour conduire des projets à moyen et long termes dans un contexte aujourd’hui où l’on travaille trop dans l’immédiateté.

Plus largement, la déontologie est nécessaire, mais elle ne doit pas s’appliquer à sens unique que pour le fonctionnaire mais aussi pour l’élu. Attention aussi à ne pas tomber dans l’excès ni à rendre les fonctionnaires suspects de tout. Le juridique et le réglementaire ne peuvent pas tout réguler. C’est aussi par les relations humaines et le comportemental que l’on arrive à faire évoluer les structures et les organisations. Tout ne peut pas se décréter. À cet égard, le maquis législatif et réglementaire est très pesant, trop compliqué et rend les équilibres très difficiles.

OST : Quel regard portez-vous sur l’avenir ?

Jean-René MOREAU : Je suis assez optimiste. Je crois que, de toute façon, nous serons obligés de sortir des théories toutes faites. Les organisations ne sont pas forcément toujours prêtes à évoluer, mais la société dans laquelle nous vivons doit trouver un grand sens de l’adaptabilité. Nous ne pouvons pas rester au point où nous en sommes aujourd’hui. Il faut changer les principes de gouvernance pour partager davantage les responsabilités et atteindre les objectifs de l’intérêt général.

La gouvernance des hommes doit se substituer à l’administration des choses. Il ne faut pas que les procédures lourdes et complexes remplacent les processus réactifs et accessibles, notamment managériaux. Il n’y a pas d’innovation ni de progression possible si l’on ne laisse pas l’initiative et de la souplesse à ceux qui sont chargés de mettre en œuvre les politiques publiques.

Interview réalisée par Clarisse JAY, journaliste spécialiste des questions de la fonction publique le 7 janvier 2017.

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