Dès l’origine le statut de la fonction publique territoriale (FPT) fait l’objet d’une double lecture en poursuivant deux buts opposés : soit encadrer les élus locaux, soit les servir, dans le but de servir l’intérêt général, même d’une manière différente. Retour sur l’analyse proposée par Vincent de BRIANT pour l’Observatoire social territorial (OST).
Le statut de la FPT incarne deux représentations des rapports entre administration et politique. La première correspond à la volonté de dépolitiser les élus locaux. À l’inverse, la seconde est celle de la politisation de l’administration territoriale.
Un statut pour encadrer les élus locaux
Le statut des collectivités territoriales en France est traditionnellement administratif. La décentralisation est historiquement considérée comme un moyen dont l’État peut disposer. Ainsi, la libre administration n’est pas le libre gouvernement, malgré une alternance de périodes de jacobinisme et de girondisme administratifs, notamment pour ce qui concerne le statut des agents locaux. Le statut de la FPT est conçu en partie pour dépasser les clivages politiques liés à la décentralisation, en assimilant la qualité de fonctionnaire à la défense de l’intérêt général, avec ou sans les élus locaux.
Sous la IIIe République, pour Léon DUGUIT et l’école du service public, « l’État est décentralisé sous la forme de services publics autonomes dont les fonctionnaires organisent la gestion sur la base de principes fixés par la société. » L’État, tout comme la fonction publique elle-même, incarnent l’intérêt général. C’est pourquoi, comme le souligne Pierre ROSANVALLON : « Une telle vision avait de quoi séduire bon nombre de fonctionnaires qui tentaient en vain de faire aboutir leurs revendications en matière de recrutement et carrière. Elle permettait en effet d’intégrer leurs préoccupations corporatives dans un cadre qui les légitimait en les ennoblissant. »
« Ainsi est progressivement née la certitude que l’intérêt général avait partie liée avec le statut des fonctionnaires, et qu’il s’incarnait dans ce dernier. » C’est bien une telle représentation qui ressurgit en 1983, au moment de la discussion du statut de la FPT, comme le rappelle aussi Olivier SCHRAMECK. Selon lui, à ce moment, « l’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique apparaissait liée au système de la fonction publique de carrière. »
Un statut au service des élus
À l’idée d’un statut encadrant les élus locaux s’oppose une autre représentation du partage des rôles entre élus et agents. C’est celle d’un statut au service des élus, dans le cadre d’une lecture plus politique qu’administrative de la décentralisation.
Pour s’en tenir à la période récente, Olivier SCHRAMECK rappelle qu’en 1982 « le premier souci des élus, dans leur immense majorité transcendant les clivages partisans, était de disposer de fonctionnaires à eux. »
Dès lors, la loi du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale, dans sa version réformée du 13 juillet 1987, fait prévaloir le pouvoir des élus sur les agents. Aux emplois de direction à caractère "fonctionnel", déjà à la discrétion des élus depuis 1984, est en effet introduit, en 1987, le recrutement sur liste d’aptitude qui a pour effet de permettre à l’exécutif local de "choisir" parmi les lauréats des concours de la FPT, pour les emplois déclarés vacants.
Deux visions du statut pour une relation originale
Il résulte de cette dualité de fonction du statut, ou de cette dualité de point de vue, une relation originale entre élus et agents, que Denis LAMARZELLE résume ainsi : « Ceux qui ont le pouvoir de décision (les élus) ont besoin de l’expertise des fonctionnaires, ceux qui possèdent l’expertise (les fonctionnaires) n’ont pas le pouvoir de décision. Ce qui amène forcément ces deux acteurs à œuvrer ensemble. »
C’est pourquoi la ligne de partage entre élus et fonctionnaires est à la fois originale et difficile à tracer, le statut lui-même pouvant être perçu de manière différente.
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Pour aller + loin :
- Téléchargez l’étude complète Le statut de la fonction publique territoriale : pour qui ? Pour quoi ? Et après ?
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